成品油垄断成定价权下放最大难题

成品油垄断成定价权下放最大难题

根据成品油定价机制，今天国内成品油调价窗口将再次开启。新成品油定价机制推出后，已经经历了5次调价窗口，由于涨幅不足，其中两次调价搁浅，频繁的调价推迟，引发市场有关进一步完善成品油定价机制的呼声。在这些呼声中，把成品油定价权下放给企业、实现成品油市场化无疑是最彻底也是最受市场关注的改革措施。　　定价权下放是市场化方向　　国家发改委能源研究所能源经济与战略研究中心副主任姜鑫民日前表示，将成品油定价权下放给企业，是我国油价改革中关键的一步，改革的最终目标是要实现彻底的市场化。　　“目前讨论的一个方案是，当国际原油价格在每桶130美元以下的时候，政府向三大石油公司放权。这也意味着，成品油定价机制将从原先的审批制向备案制过渡。” 姜鑫民说。　　纵观国外成品油定价机制，目前，世界各国国内市场成品油价格的形成机制主要有市场竞争形成价格和国家定价两种。　　日本的石油价格在1996年之前由政府严格控制，1996年后，石油市场逐渐开放，目前成品油价格主要由市场竞争形成，日本政府不再采取行政手段来控制市场价格。　　而在美国，汽柴油价格会随着原油价格的波动随时调整。美国汽油随行就市的一个主要原因是它的成本构成中原油成本占据主要部分。按照美国能源部近年的统计，汽油平均成本中，55%是原油、22%是炼油环节、19%是税收、4%是批发和营销。原油价格上涨，汽油价格自然飙升；原油价格下跌，汽油价格随着下跌，这也迅速反映到各加油站的定价上。　　韩国石油价格市场化进程和我国类似，经历了政府定价、与国际市场接轨和价格放开三个阶段。1994年开始，与国际市场价格接轨，先是建立与国际市场原油价格联动机制，然后建立与国际市场成品油价格联动机制，并于1997年开始，石油价格完全市场化。　　尽管我国成品油价格形成机制经过数轮改革，但目前成品油定价依然实行政府指导价或政府定价。　　中国国际经济交流中心专家王军表示，从长远来看下一步成品油改革的最终目标还是要与国际接轨，完全的市场化，要把定价权交给市场，不需要像现在这样等待发改委每一次进行下发调价的通知。　　“一个完善成熟的市场经济，价格就是应该由市场、企业来决定，企业会根据供求对价格进行调整，供不应求就提价，供大于求就降价，也是符合市场规律。”中国石油大学管理学院副院长董秀成也认为，成品油定价权下放给企业后，就相当于完全市场化，就没有现在定价机制存在的预期、延迟等问题，优势非常明显。　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，目前欧美等国都已经把成品油定价权下放给企业，就是让市场决定价格，就是企业根据市场的变化来进行调动，政府主要起监管作用。　　在姜鑫民在看来，目前90%的国家和地区的成品油价格是市场化的，国内油价未来发展方向也肯定是要市场化的。　　垄断成定价权下放最大难题　　虽然多数专家认为成品油定价权下放是市场化未来方向，但是均表示目前条件仍不成熟，市场垄断成定价权下放最大难题。对此，王军指出，当前下放定价权的时机还不成熟，因为成品油是与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数的产品，石油石化的行业也是典型的行政垄断性行业，现在民间资本还不能无障碍地进入这个行业所有的经营环境和领域。　　据了解，从1992年起到1998年，我国石油市场一直是一个自由竞争的市场，国内存在数量庞大的炼油厂和加油站，彼此充分竞争。当时我国的原油进口量也不大，成品油价格一直处于低位。但是，到了1998年，国家逐步将石油产业链上的主要经营权“特许”给中国石油、中国石化两家企业。随后相继出台了一系列文件，一方面清理和整顿地方小炼油厂；另一方面给予两大集团批发专营权、零售专营权。　　林伯强也认为，成品油定价权下放的前提是市场竞争充分，而且市场监管到位，这时才能考虑让市场来定价。未来会把成品油定价权下放给企业，但目前时机并不成熟，还无法做到。“在垄断的情况下下放定价权，对消费者来说是一件非常可怕的事情，因为这意味着企业可以想涨就涨，不遵循市场规律。”林伯强说。　　尽管根据加入世贸的承诺，我国先后于2004年和2006年放开了成品油的零售和批发市场，但是，民营企业并没有丝毫因为市场的放开而日子好过。　　据不完全统计，现今，中国有近80%油源掌握在“两桶油”手中，并形成其全国性的垄断地位。民营企业不能进口汽油和柴油，只能用一定的配额进口燃料油。此外，民营企业如要进口原油则必须持有中石油和中石化集团出具的“排产”证明，进口后还要将原油返销给两大集团，由其统一安排销售。　　董秀成认为，市场化是一个逐渐的过程，我国这些年特别是加入世贸之后，一直在推进成品油市场化进程，以前别的企业都不能卖油，现在能卖了，原来批发只有两大集团可以做，新建的加油站都属于两大集团，现在只有符合条件、符合市场准入门槛都可以做，民营、外资都可以做，这本身就是在走市场化的道路。　　“尽管市场主体很多，成品油销售企业很多，但是市场份额高度集中，把定价权下放给他们，居支配地位的企业可能利用市场占有率来操纵价格，虽然都知道方向是下放，但目前还做不到。”董秀成补充。　　值得一提的是，本会在成品油定价权下放改革中获得更大权力的“三桶油”也并不急于接手这一“烫手山芋”。此前，中石油高层曾表态，期待国内成品油价格机制进一步完善，不过并不赞成当前将成品油的定价权下放给企业。“市场化是成品油定价机制的改革方向，但现阶段仍需要政府调控，希望政府在合适时机再下放定价权。”　　除了市场垄断不利于成品油定价权下放外，业内认为目前的能源战略也对成品油下放有一定约束作用。　　中宇资讯分析师王金涛称，由于国内石油储量比较少，加上近年来经济快速发展，汽油消费增长迅速，对外依存度每年递增，牵涉到石油的问题，国家都提升到能源安全的高度，很难一下子全部放开，让非国有资本都进来，在这个大环境下很难去谈定价权的下放。　　国家发改委相关负责人此前也明确表示，放开油价并不意味着政府对价格放任不管。无论是市场机制较完善的欧美国家，还是刚刚完成市场化或正在向市场化过渡的国家，各国均通过行业立法、设立分销商资质、建立健全技术法规体系等手段规范石油企业的经营行为，制止价格垄断、哄抬物价、恶性竞争等行为。　　定价机制仍有改革空间　　业内分析，从目前来看，由于市场还有垄断性质，短期内成品油定价权下放不太现实，但目前的成品油定价机制仍有进一步改革的空间。　　董秀成强调，未来成品油改革还是将先集中在对成品油定价机制的完善上，虽然最终的目标是把定价权下放给企业，实现完全市场化，但是现在这个定价机制还是要继续进行完善。什么时候成品油定价权真正下放了，现在的定价机制也就失去作用了。　　据了解，1998年以前，中国成品油价格一直由国家确定，往往一次调整，长时期内价格不变。随着中国石油、中国石化两大集团重组，油价改革拉开了序幕。我国成品油定价机制在1998年至今的15年间经历了5次变革，主要演变轨迹是由计划管制逐步过渡到市场化的过程。　　1998年6月3日，原国家计委出台了《原油成品油价格改革方案》，规定国内原油、成品油价格按照新加坡市场油价相应确定。2000年6月开始了国内成品油价格完全与国际市场的接轨阶段，即国内成品油价格随国际市场油价变化相应调整。2001年11月，国内成品油价格由单纯依照新加坡市场油价确定国内成品油价格改为参照新加坡、鹿特丹、纽约三地石油市场价格调整国内成品油价格。当国际油价上下波动幅度在5%-8%的范围内时保持油价不变，超过这一范围时由国家发改委调整零售中准价。2009年，国家发改委推出成品油价格形成机制改革方案，这一方案执行了四年多。方案规定，当国际市场原油连续22个工作日平均价格变化超过4%时，可相应调整国内成品油价格。　　今年3月26日，国家发改委宣布出台国内成品油价格机制完善方案，主要内容包括：一是将成品油调价周期由22个工作日缩短至10个工作日；二是取消4%的调价幅度限制；三是调整国内成品油价格挂靠的国际市场原油品种。但是，完善后的价格机制同时规定，当汽、柴油的涨价或降价幅度低于每吨50元，折合到每升调价金额不足5分钱，为节约社会成本，零售价格暂不做调整，纳入下次调价时累加或冲抵。　　林伯强称，虽然新的成品油机制缩短了调价周期，并取消了调价幅度限制，有明显的进步，但是10个工作日的周期仍然较长，未来还可以把成品油调价周期再进行缩短，如果缩短至1周，周期越短与市场越接近。目前成品油定价机制改革的方向是对的，但是要最终实现成品油市场化，光靠缩短周期、调整挂靠油品还不够，还需要配套的市场机制改革，打破市场垄断，吸引民间资本积极参与到成品油市场中来，通过充分的竞争实现成品油价格市场化。　　王金涛也认为，目前我国成品油调价周期与国外相比仍然较长，日本是10天，我国台湾地区是1周，韩国基本随时可以调，都比我国现在调价周期短不少。韩国、日本都非常重视市场准入这块的配套改革，在定价机制改革的同时，也在解决市场准入问题，逐渐把零售、进出口包括外资投资冶炼厂都放开了。　　“此次定价机制改革没有公布挂靠油种，这是此次改革一个不是很透明的地方，没有公布外界就不是很了解这个事情，这是目前定价机制的一个弊端，希望在未来的成品油定价机制中给予完善。”王金涛说。　　王军表示，“未来从成品油改革方向和重点来讲还是要打破国内成品油市场的垄断，使得外资内资包括民间资本尽快能够参与到市场竞争中来，所以市场的进一步开放我想是未来成品油定价和国际接轨的一个基石，只有一个健康的市场才会有一个正常的价格，这是一个基本规律”。　　在董秀成看来，现在已经离市场化比较近了，现在的方向是好的，已经在往市场化的方向不断靠近，但要想完成成品油定价权下放，还有很长的一段路要走。

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